Boekbespreking

Op basis van de analyse van 87 rapporten (2012 tot 2023) van externe onderzoekers, naar aanleiding van ongewenste omgangsvormen en integriteitsschendingen in het Openbaar Bestuur, bespreekt prof. Michiel de Vries (hoogleraar Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit te Nijmegen) de kwaliteit van deze onderzoeken en rapportages.

Het boek bevat een veelheid aan voorbeelden van gedrag dat aanleiding is geweest voor een onderzoek naar ongewenste omgangsvormen c.q. integriteitsschendingen en waar die onderzoeken mis kunnen gaan. De Vries geeft voorbeelden van, met zijn woorden, pietluttigheden en ernstige misdragingen, die aanleiding waren voor een, uiteindelijk al dan niet houdbaar gebleken, extern onderzoek.

Integriteitsonderzoekers die menen dat een leidinggevende moet verdwijnen, omdat hij korte mails schreef: ”Ja, dat is goed.”, ”Nee, daar kan ik niet direct mee instemmen”. Die mails worden gekwalificeerd als afgebeten mails, die een angstcultuur zouden veroorzaken.
Een graaier die 100 kilometer had gedeclareerd op basis van de stand van zijn kilometerteller, terwijl, volgens werkgever, de routeplanner maar 98 kilometer opgaf. Dit leidde tot een teveel gedeclareerd bedrag van € 0,36!

Een Haagse declaratiekwestie voor iets van € 500,– , die leidde tot non-actiefstelling van de burgemeester en de gemeentesecretaris en cumuleerde in hun beider ontslag.

Kosten voor de gemeenschap, wegens improductiviteit, ca. € 300.000,– . Later was de rechter ook nog eens van mening dat de secretaris ten onrechte was ontslagen. Het fiatteren van een ten onrechte ingediende declaratie was volgens de rechter te minimaal om ontslag te verlenen; gevolg een gouden handdruk voor de secretaris; waarvoor de gemeente ook opdraaide.

Bovenop de kosten komen de onderzoekskosten. Bedragen van € 20.000,– tot € 60.000,– per onderzoek, met uitschieters naar boven. Regelmatig wordt geprobeerd deze kosten (met meer of minder succes, zoals uit de rechtspraak blijkt) op de onderzochte te verhalen.

De bondscoach die werd ontslagen omdat hij volgens het integriteitsonderzoek te prestatiegericht zou zijn geweest. Hij had tegen de sporter in de selectie gezegd: Je moet nu toch echt gaan trainen, want anders kan je niet in de selectie blijven.

Ook de directeur die in een verhitte discussie met medewerkers in een vergadering met stemverheffing sprak, werd geconfronteerd met de beschuldiging: intimidatie en daarmee ongewenst gedrag.

Maar wat te denken van de casus van een wethouder woningbouw van een kleine gemeente die werd beschuldigd van het voortrekken van een bouwbedrijf bij één project en van het geven van voorinformatie aan zijn zoon die daardoor een huis in dat project kon kopen. De onderzoeksvraag was ”heeft de wethouder in deze twee lijnen gehandeld zoals een goed wethouder betaamt?” De conclusies waren hard en maken de positie van de wethouder onmogelijk: gedwongen ontslag was het gevolg. Twee jaar later bleken de getrokken conclusies minder houdbaar te zijn, omdat werd vastgesteld dat de burgemeester in het onderzoek twee interventies had gepleegd.

Zelfs na een overweldigende verkiezingsuitslag bleef de betrokkene, op instigatie van deze burgemeester, niet welkom als wethouder, omdat het onderzoek, naar het oordeel van deze burgemeester, “klip-en-klaar” was: de voormalige wethouder was niet integer.

Of de casus van de medewerker die, in het kader van de klokkenluidersregeling, een melding doet die het functioneren van de directeur raakt. De directeur geeft een integriteitsonderzoeksopdracht. De uitkomst laat zich raden. De geïnterviewden, die allen op de hand van de directeur waren, vonden de acties van hun collega buitenproportioneel, escalerend en onnodig. De externe onderzoeker concludeert dat de verhoudingen niet kunnen worden hersteld, dan wel op een werkbaar niveau kunnen worden gebracht. “Het is daarom niet wenselijk, noch mogelijk dat de werknemer terugkeert naar zijn werk bij de organisatie; de aangerichte schade is te groot. De vraag hoe hij terug kan keren en onder welke condities is daarom niet meer relevant.”

Opvallend is dat de betrokkene in strijd met de Klokkenluiders regeling niet werd beschermd, maar door de onderzoeker werd afgeserveerd.

Een ander voorbeeld betreft het ontslag van een politieagente die werd ontslagen omdat zij haar hart had gelucht bij een journalist vanwege het feit dat zij door haar teamchef tot seks met hem was gedwongen. Dit verhaal werd in een landelijke krant gepubliceerd.

Reden voor het ontslag was dat zij zich “schuldig had gemaakt aan gezagsondermijnend gedrag/ernstig plichtsverzuim”. De beschuldiging was dat het krantenartikel “een schending van de privacy (van de aanrander) heeft opgeleverd” en “grote imagoschade voor de politie heeft berokkend.”

De leidinggevende werd later eveneens ontslagen en beklaagde zich daarover in de krant, omdat andere leidinggevenden, die veel verder gingen, niet zijn ontslagen, maar overgeplaatst. Later werd de teamchef wel voor de aanranding door het OM vervolgd.  Deze zaak speelde omstreeks 2019/2020.

Een uitstapje naar de actualiteit. Uit krantenartikelen in 2022 (mede naar aanleiding van de documentaire “de blauwe familie”) en augustus 2024 blijkt dat collegiale discriminatie, racisme, seksisme en pesten, kort samengevat ongewenste omgangsvormen, nog steeds voorkomen bij de politie. Dit bracht de twee teamchefs ertoe hun functie neer te leggen. Hoewel de publicaties van 2024 anders doen vermoeden, waait er vanaf juni 2022 een andere wind ook getuige de 30 meldingen van racisme, of discriminatie in eigen geledingen in het eerste halfjaar van 2023. In opspraak geraakte agenten worden sneller geschorst, onderwerp van onderzoek en disciplinair bestraft. De straf hangt af van de aard van het geconstateerde plichtsverzuim en leidt niet altijd tot ontslag voor de racistische agent. Er wordt gewerkt aan een cultuurverandering die moet resulteren in een veilige psychosociale arbeidsomgeving. Met bijna 64.000 mensen in dienst van de politie is dat echter niet van de ene op de andere dag gerealiseerd.

De Vries noemt in zijn boek vele vergelijkbare voorbeelden. “Incidenten” die groots worden opgetuigd, maar waar na verloop van tijd toch van blijkt dat de feiten de draconische conclusies van de onderzoeker(s) en de daarop gebaseerde vergaande rechtspositionele maatregelen niet kunnen dragen.

Er zijn onderzoeken waarvan duidelijk is geworden dat er geen bewijsbare feiten van ongewenst gedrag of niet-integer handelen zijn aangetroffen. Je zou dan verwachten dat de conclusie is: de klacht is wellicht niet terecht/ongegrond. Helaas, via de redenering er zijn wèl twijfels, wordt de klacht alsnog aannemelijk/gegrond geacht.

Deze twijfelachtige conclusie is dan vaak toch voldoende om te worden weggestuurd, of ontslagen.

Het uitgangspunt dat iemand onschuldig is zolang het tegendeel niet is bewezen, is aan integriteitsonderzoekers niet besteed.

De Vries presenteert in zijn boek een standaardstructuur van vijf “hoofdstukken” waaraan normaliter een onderzoek naar grensoverschrijdend gedrag, of integriteitsschending moet voldoen.

1. Een inleiding die de onderzoeksopdracht en de werkwijze uiteenzet.
2. Een hoofdstuk met het normenkader (welke wet- en regelgeving is in het geding).
3. Een feitenrelaas waarin de bevindingen staan.
4. Een analyse van de bevindingen (bevindingen en normenkader worden aan elkaar gerelateerd).
5. Een conclusie met het oordeel van de onderzoeker(s) over wat de opdracht benoemt.

Uit zijn analyse blijkt dat slechts vijf rapporten volledig aan deze standaard voldeden. Bij de overige rapporten ontbrak minimaal één van deze essentiële elementen. In deze gevallen was sprake van het ontbreken van het normenkader, het feitenrelaas, de analyse, of de conclusie.

Dat deze kleine en grotere rafelranden bestaan, wordt mede veroorzaakt door (als ze al bestaan) de onderzoeksprotocollen die door werkgevers en externe onderzoeksbureaus worden gehanteerd. In deze protocollen worden soms fundamentele rechten, al op voorhand met de formulering: “.. tenzij er gegronde reden zijn om van het protocol af te wijken”, uitgesloten. Zo ontbreken nogal eens:

• de mededeling, vooraf, dat jegens hem of haar al een onderzoek is, of wordt ingesteld,
• het recht op het verkrijgen van afschriften van de stukken waarop het onderzoek en de conclusies zijn gebaseerd en
• het recht op hoor-/wederhoor

voordat een rapport bij de opdrachtgever wordt ingediend. Met deze handelswijzen wordt de positie van de werkgever/ opdrachtgever wel heel sterk gemaakt en worden de belangen/rechten van de “onderzochte” daaraan ernstig ondergeschikt gemaakt.

Niet alleen De Vries komt tot de constateringen dat er nogal wat onderzoeken rammelen.

Ook in mijn praktijk blijkt dat de Centrale Raad van Beroep met regelmaat onderzoeksrapporten en de daarop gebaseerde rechtspositionele maatregelen (van berisping tot strafontslag) kraakt.

Zoals uit het boekje blijkt, zijn ambtenaren/werknemers niet rechteloos, maar dat is dan wel mosterd na de maaltijd. Het menselijk drama is dan immers al geschied en dat drama is niet gering: stigmatisering, roddel en achterklap (waar rook is, is immers vuur), schuldig bij voorbaat (trial by media), pesten van kinderen op school als e.e.a. in de pers komt, verlies van toekomstperspectief, gezondheids- en relationele schade en dan nog het (rechtspositionele) kwaad: schorsing, buiten functiestelling, overplaatsing, (straf)ontslag.

Door toedoen van hun (voormalige) werkgever moeten slachtoffers vaak diep in de buidel tasten om, veelal met rechterlijke tussenkomst, inzage in de rapporten te krijgen en hun gelijk achteraf alsnog te behalen in de vorm van het ongedaan maken van de maatregelen(en), rehabilitatie en schadevergoeding. Iets wat lang niet iedereen financieel en/of emotioneel kan opbrengen, waardoor menigeen daarvan afziet en elders een nieuwe toekomst probeert op te bouwen.

In dit boek worden ongewenste omgangsvormen en integriteitsschendingen in het Openbaar Bestuur besproken. Er wordt gerefereerd aan de bestuursrechtelijke procedures tot en met de Centrale Raad van beroep.

Waar ik nieuwsgierig naar ben, is het volgende. Vanaf  1 januari 2020 is de Wet Normalisering Rechtspositie Ambtenaren (WNRA) in werking is getreden. Per die datum hebben veel overheidswerknemers (van Rijk, Provincie, Gemeenten, Waterschappen en daarvan “afgeleide” bestuursorganen) een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht gekregen. Hierdoor is de rechterlijke toetsing van deze onderzoeksrapporten overgegaan van de bestuursrechter naar de civiele rechter. Het zijn niet langer de bestuursrechter en de Centrale Raad van Beroep, maar de rechtbanken (sector Kanton), de Gerechtshoven en de Hoge Raad, in laatste instantie, die nu een oordeel moeten geven over de houdbaarheid van dergelijke rapportages en de op basis daarvan genomen (draconische) maatregelen.

Ondanks deze verandering hebben grote groepen die werkzaam zijn in het Openbaar Bestuur nog steeds met het bestuursrecht te maken. De WNRA geldt namelijk niet voor Militaire ambtenaren, Politieambtenaren, Politieke ambtsdragers (´benoemde ambtsdragers´, bijvoorbeeld ministers, staatssecretarissen, burgemeesters en de commissaris van de Koning), Leden van de zittende en staande magistratuur, Notarissen en gerechtsdeurwaarders en tijdelijk nog niet voor werknemers van de Veiligheidsregio’s.

Of je nu bij de bestuursrechter, of de civiele rechter moet zijn, het boekje van De Vries is uiterst actueel en biedt een bruikbaar referentiekader voor iedereen die is betrokken bij, of wordt geconfronteerd met de vileine deugdindustrie.

Door: mr. H.S.P. Stuiver (Hans), Stuiver & Weijling advocaten ambtenarenrecht en arbeidsrecht, De Meern.
Voor vragen of opmerkingen over deze bijdrage kunt reageren via h.stuiver@stuiverenweijling.nl